南开大学行政管理学考研真题及辅导用书

考研真题

1. 南开大学周恩来政府管理学院行政管理学历年考研真题汇总（含部分答案）

2. 全国名校行政管理学考研真题汇总（含部分答案）

考研指导书

1. 夏书章《行政管理学》（第6版）笔记和考研真题AI讲解

2. 夏书章《行政管理学》（第6版）配套题库【考研真题精选＋章节题库】AI讲解

3. 沈亚平《行政学》（第3版）配套题库【考研真题精选＋章节题库】AI讲解

南开大学周恩来政府管理学院行政管理学历年考研真题汇总（含部分答案）

书籍目录

部分内容

2003年南开大学周恩来政府管理学院行政管理学考研真题及详解

考试科目：行政管理学

专业：行政管理

一、简述题（每题15分，共90分）

1评析达尔关于“对某一民族国家环境中的公共行政管理的作用做出的概括，不能普遍化并运用于不同环境中的公共行政管理”的观点。

2怎样理解行政领导的影响力及其产生的基础？

3简析行政管理中的激励机制。

4为什么说行政决策在现代社会生活和行政管理中的地位日益突出？

5简述行政复议制度和行政诉讼制度对相对人合法权益的保障作用。

6如何理解行政授权及其在行政管理中的作用？

二、论述题（每题30分，共60分）

1论行政监督对完善行政管理的重要意义和我国现阶段加强行政监督的基本途径。

2论我国以往行政机构改革中“精简—膨胀—再精简—再膨胀”现象的成因及解决的对策。

参考答案：

一、简述题（每题15分，共90分）

1评析达尔关于“对某一民族国家环境中的公共行政管理的作用做出的概括，不能普遍化并运用于不同环境中的公共行政管理”的观点。

答：达尔关于“对某一民族国家环境中的公共行政管理的作用做出的概括，不能普遍化并运用于不同环境中的公共行政管理”的观点是在强调行政环境对行政管理的作用。

（1）行政环境即政府管理的环境，是指围绕行政活动和行政现象这一主体的外部境况，是各种直接或间接地作用和影响行政活动的客观因素的总和。行政环境是一个复杂的开放系统，是由诸多环境因素组成。行政管理和行政环境之间是相互联系、相互作用的，它们之间有自然形态的物质、能量和信息的交流，但主要表现为行政环境的需要和行政管理对这种需要的满足。因为行政环境的存在和发展，必然经常地向行政系统提出不同形式的需要，构成行政系统的资源、信息输入。系统经过行政管理活动加以改造后，输出决策、计划、法规措施等行政产品，以满足行政环境的需要。行政环境与行政系统之间的相互作用正是围绕着需要的提出和需要的满足以及二者的循环往复而展开的。这就构成了行政管理和行政环境相互作用的基本内容。行政环境的需要是确定行政管理基本任务的客观依据。

（2）达尔认为“对某一民族国家环境中的公共行政管理的作用做出的概括，不能普遍化并运用于不同环境中的公共行政管理”，重视外部环境对行政管理的作用。所以行政管理要符合行政环境的基本性质，适应行政环境的现状和发展水平且应适应行政环境的发展方向。

2怎样理解行政领导的影响力及其产生的基础？

答：（1）行政领导的影响力

行政领导者之所以能够有效地实施领导，关键在于其本身的率领和引导他人的力量，这种力量可以称为影响力。影响力是指改变他人或团体心理和行为的能力。行政领导影响力就是行政领导者在领导过程中，有效改变和影响他人心理和行为的一种能力或力量。权力也是影响力，但又与影响力不尽相同，这种影响力往往以强制手段作为后盾。

（2）行政领导影响力的产生基础

按照现代领导学的理论，现代领导者的影响力的主要来源有两个方面：一是权力性影响力，这种影响力与职位相联系，有职则有权，无职则无权，它包括惩罚权、奖赏权、合法权。二是非权力性影响力，这种影响力与职位无关，只取决于个人素质，它包括模范权（高尚的品德和良好的作风）、专长权（丰富的学识，卓越的技术，超凡的能力）。因此，一个领导者的影响力的基础除其职位赋予他的权力以外，更重要的在于以下几个方面：

①品格因素。品格因素是领导者非权力性影响力的最重要的构成因素。它涉及领导者的道德情操、品行作风、个人修养等问题。品格因素就是领导者的魅力，领导者加强自身的品格修养，能够产生组织凝聚力。品格因素是由领导干部自身的道德、品行、人格、作风等产生的一种影响力。这种影响力在被领导者、群众中产生的作用是巨大的，它通过领导干部组织实施领导工作，潜移默化地去感染和影响群众，干部品格因素的好坏，其影响力是截然不同的。领导干部应具备的品格是品德高尚，大公无私；实事求是，忠诚老实；正直公道，作风正派；艰苦奋斗，廉洁奉公。

②能力因素。领导者的能力是一个组织或一项行政管理活动成功或失败的关键。领导者能力强，办法多，在他的领导下，工作有成就，事业有成，使人们愿意与之一起工作，产生巨大的凝聚力。领导干部个人的才干和能力对被领导者产生影响力。有才能的领导干部能给事业带来成功，会使下属产生敬佩感，这种感受就像一种心理磁力那样吸引着人们自觉接受其影响。一个优秀的领导干部的能力应包括多种能力，即感知能力、思维能力、创造能力、激励能力、凝聚能力以及组织协调等超群的能力。在灵活地运用自己的知识去分析解决问题方面，还包括决策能力，指挥能力、应变能力、人际关系能力等。

③专业因素。作为领导者必须具备专业素质。这是卓有成效地进行领导的必要条件。领导者不仅要掌握领导艺术，还要掌握专业技术。这样可以进行专业的有效的领导与决策。专业有长，本身就是一种权力，称为专家权或专长权力。领导者如果没有专家权就会大权旁落。

④感情因素。领导者与被领导者之间除了命令与执行的工作关系以外，还有一种人际关系的互动。如果领导者缩短与下级的距离，使其有一种亲切感和归属感，其所产生的力量是巨大的。它是形成组织凝聚力的巨大因素。

（3）权力与影响力

权力是管理的基础，威信是管理的前提。没有权力就不可能实行管理，但是，管理不仅仅只是权力的应用，还需要借助于管理者的个人影响力。因此，没有影响力就没有权威，真正的权威是建立被管理者对管理者崇敬、信服、倾心的基础之上的，强迫命令不可能树立起管理者的影响力。随着人本的、民主管理的发展，强制权力的应用已经逐渐削弱，只用控制、强制和监督等管理手段已和时代的发展相悖谬。所以，现代领导学强调领导的本质是影响力，或者强调领导的本质是沟通。这两者有一个共同的特点，即强调只有具有崇高的威望和威信的领导者，才具有超凡的领导影响力，它在现代的管理活动中有着十分重要的意义。

3简析行政管理中的激励机制。

答：行为激励的实质在于激发人的动力，其目的在于使人产生某种行为以实现行政工作预定。国外行为科学对行为激励问题进行了大量研究，提出了多种激励理论，大体可分为四类：①着重研究激发动机因素的内容型激励理论，主要包括：“需要层次论”“双因素理论”“生存、关系、成长”理论，以及“权力、社交、成就”需要论等；②着重研究从动机产生到采取行动之前心理过程的过程型激励理论，主要包括：“期望理论”“目标设置论”“公平论”，以及“归因理论”等；③着眼于行为结果的“强化”激励理论，这一理论主要以操作性条件反射为基础；④全面反映人在激励中心理过程的综合激励理论。概括以上各种理论，并结合行政管理活动的特点，可以归纳出行政激励的不同方式：

（1）目标激励。目标激励是根据人们物质和精神利益的正当需求，设置一定的目标作为一种诱因，作为人们对未来的期望，鼓励人们去追求、进取的方法。这种方法中报酬是一个关键的问题，一方面报酬应与人们所取得的成绩保持合理的正比关系，另一方面，报酬还要考虑到人们的多种需要，既包括物质需要，也包括精神需要，还包括职位方面的需要，其中每种需要又都是有层次之分的。

（2）奖励激励。奖励激励是通过奖励或惩罚手段来诱发人们的动机，激励人们积极性的方法。由于这种激励是超乎正常期望之外的，它对于正常目标的实现有很大的强迫和催化作用，故有人称它为强化激励。奖励激励的特点在于它所建立的—种鼓励与抑制性的规定，其原则是奖功惩过、褒勤贬懒、扬善弃恶。其中，奖励大致包括表扬、记功、记大功、授予奖品奖金、升级、升职及通令嘉奖等项；惩戒则有批评、警告、记过、记大过、降级、降职、撤职、留用察看和开除等等。

（3）竞争激励。竞争激励是将优胜劣汰原则引进行政工作，使行政活动具有某种集体强化的自觉机制的方法。竞争激励的强化与奖惩激励的强化不同，竞争激励不是自上而下压过来的，而是竞争对手间相互的强化激励；它不是外部诱因的刺激，而是内心激奋的结果。采取竞争激励要注意控制竞争沿着正确方向发展，保证竞争在公平基础上进行，最后对竞争结果也要做出—定的判断。

（4）反激励。反激励就是从反面进行激励的方法，它设置一种强烈的危机情景，使行为者产生一种反作用力，进而形成强大的内压，以取得“置于死地而后生”的效果。所谓破釜沉舟、背水一战即是如此，这是一种比较特殊而又具有高超艺术性的方法，比之竞争激励更进一步，需要有特定的客观条件，运用时一定要因人、因事、因情而定，不可盲目行事，以免适得其反。

4为什么说行政决策在现代社会生活和行政管理中的地位日益突出？

答：现代行政决策是行政管理的一项重要内容，并在整个行政管理过程中占有十分重要的地位，具有十分重要的作用，其原因具体表现在以下两个方面：

（1）行政决策不仅仅是行政管理过程中的一个重要环节，而且贯穿于行政管理过程的始终。

美国决策学家西蒙曾经提出了一个著名命题：管理就是决策。按照现代管理理论的观点，管理的职能一般被概括为三项：计划职能、组织职能和控制职能。决策贯穿于这三项职能之中，也就是说，不但制定计划需要决策，而且在行政组织和行政控制的过程中同样需要决策。从行政管理过程看，现代行政学一般将行政管理过程划分为行政组织、行政领导、行政决策、行政执行、行政监督等几个环节。行政组织中设置机构、配备干部、分配权限需要决策，这是毫无疑问的。行政领导的主要职能在于：了解情况，出主意，用干部。“了解情况”是决策的前提；“出主意”就是多想解决问题的方法，即寻找决策方案；“用干部”则是人事方面的决策。可见行政领导的主要功能也在于决策。其实，行政执行同样需要决策。因为在执行过程中有一个如何执行的问题，这就需要拿出一个具体的执行方案，可见这也有一个决策的问题，姑且把这种决策称之为执行性决策。行政监督的过程也离不开决策，制定具体实施监督方案的过程同样是一个决策过程。总之，在行政管理过程中的每一个环节均离不开行政决策，整个行政管理过程实际上是一个连续决策的过程。

（2）行政决策的正确与否，关系到行政管理的成败，关系到党和国家的兴亡，关系到人民的利益和命运。

行政决策是行政管理的核心环节，行政管理的成败，主要取决于行政决策的正确与否。经验表明，当行政决策失误时，必然会导致管理的失败。而行政管理要获得成功，其前提是行政决策正确。“大跃进”决策的失误和“文化大革命”决策的失误，是两个典型的对我国行政管理影响的例子。由于这两次重大决策的失误，使我们党和国家遭受了严重损失。在一切失误中，决策的失误是最大的失误，一着不慎，全盘皆输。“大跃进”决策的失误造成数以千万计的重大损失，这还只是物质财富方面可以计算出来的损失，还有许多无形的损失，特别是在人们的精神状态方面造成的损失，比这影响更为严重。“文化大革命”十年的决策失误更是误国殃民，祸及子孙，使我们至今仍不得不努力消除这些重大决策错误所造成的深远的后果。相反，正确的决策则能把行政管理引向成功，并导致国家的兴盛，给人民造福。党的十一届三中全会以来的一系列正确决策，可以说由此肇始了中华民族的振兴。可见，决策的正确是行政管理成功的关键。在我国，行政管理是执政党事业的一个重要组成部分。因此，行政决策的正确与否，不仅关系到国家的兴衰，而且也关系到党的兴衰，同时与人民的利益和命运紧密相关。错误的行政决策必然有损于人民的利益，而正确的行政决策必然给人民带来更多的利益。

总之，行政决策处于行政管理的中心环节，它是行政管理成功的关键。因此，行政决策在现代社会生活和行政管理中的地位日益突出。

5简述行政复议制度和行政诉讼制度对相对人合法权益的保障作用。

答：行政复议是依法有履行行政复议职责的国家行政机关，根据行政管理相对方的利害关系人的请求来复查原具体行政行为的一种行政行为。行政诉讼，是指行政相对人与行政主体在行政法律关系领域发生纠纷后，依法向人民法院提起诉讼，人民法院依法定程序审查行政主体的行政行为的合法性，并判断相对人的主张是否妥当，以作出裁判的一种活动。行政复议与行政诉讼对相对人合法权益的保障作用体现在：

（1）行政复议与行政诉讼从制度上对行政相对人的合法权益进行保护

行政机关作为国家权力机关的执行机关，其行使职权的活动涉及到国家生活和社会生活的各个方面，并直接与公民、法人和其他组织的切身利益发生联系。这样，当国家行政机关和公务员在行使职权时出现滥用职权、以权谋私、草率执法等违法或失职行为，就必然会侵犯公民、法人和其他组织的合法权益。建立行政复议与行政诉讼制度，有助于国家行政机关加强对自身依法行政的约束，纠正错误的具体行政行为，从而达到维护公民、法人和其他组织的合法权益不受国家行政机关和公务员违法行为侵害的目的。

（2）行政复议和行政诉讼的平衡功能

行政法学的“平衡论”认为：行政复议与行政诉讼的功能表现为，既保障公民权，又监督和维护行政权。立法虽然力图公平分配行政机关与相对一方的权利和义务，但却不能保证行政机关的执法活动完全符合法律。因此，为了纠正行政机关在执法阶段的违法行为，平衡执法阶段与相对一方因明显不对等的法律地位造成巨大反差，保护相对一方的合法权益，故设立行政诉讼制度对行政权予以相应制约。

（3）行政复议与行政诉讼的人权保障功能

人权的最基本内容是生存权和发展权，公民的政治权利和自由、人身权、财产权、受教育权、劳动权等均以生存权和发展权为基础。行政诉讼的人权保障功能通过司法审查的多种途径得以表现：①法院通过审查，可撤销违法的行政行为；②法院可变更显失公正的行政处罚行为；③法院可责令行政机关对其违法行政行为给公民、法人和组织造成的损害进行行政赔偿；④法院通过对公民、法人和其他组织的诉讼权利的保障，保护行政相对人的其他实体权利。

（4）行政复议与行政诉讼提供社会公正功能

公正是司法的生命。行政复议与行政诉讼的提供社会公正功能是通过行政复议与行政诉讼程序本身公正和法院裁判公正来实现的。行政诉讼是一种司法审查制度，由法院审查行政机关的行政行为，这对保证行政机关依法行政显然有积极的促进作用。当然，行政诉讼又是一种事后监督制度，所以它也存有局限性。行政诉讼必须同其他监督制度配合运作，才能发挥出最佳功效。

（5）行政复议与行政诉讼促进社会主义民主政治建设的功能

我国是社会主义国家，人民是国家的主人。《中华人民共和国宪法》第2条规定，中华人民共和国一切权力属于人民。因此，人民有权监督国家事务和社会事务各个方面的活动。行政复议与行政诉讼制度通过行政复议机关接受行政相对方的复议申请，对国家行政机关所作出的具体行政行为的合法性和适当性进行审查并作出复议决定，从法律制度上确立了国家行政机关接受人民监督的原则。一方面，扩大了人民监督国家行政机关依法行政的渠道；另一方面又减轻和缓解了人民法院受理行政诉讼案件的负担，对于充分发扬社会主义民主，健全社会主义监督法制具有促进作用。

6如何理解行政授权及其在行政管理中的作用？

答：行政授权是授权的一种形式，是指行政组织内部上级机关把某些权力授予下级行政机关或职能机构，以便下级能够在上级的监督下自主地行动和处理行政事务。在这里，授权者对于被授权者有指挥和监督的权力，被授权者有完成任务并向授权者报告的责任。在行政管理工作中，行政授权具有十分重要的作用，具体表现如下：

（1）行政授权可以改善领导

行政领导者要有效地发挥领导职能，必须借助于行政授权。因为任何领导者的体力、精力和时间都是有限的，对机关的工作不可能做到事必躬亲。如果领导者试图独揽机关的所有事权，必将纠缠于繁琐的事务中，而不能保障其履行领导者应该履行的职能。因此，通过行政授权，可以将领导者的事务化繁为简，集中力量解决制定计划、指挥控制、监督协调等重大问题。

（2）行政授权可以加强领导

从表面来看，授予下级权力后似乎是削弱了领导者的职权，从而增加了控制下级的难度，然而事实上却未必如此。因为行政授权体现了上级对下级的信任，被授权者不必事事请示上级，唯命是从，他们可以在授权的范围内自己决定各自的事项，由此获得了事业上成功和职业发展的有利条件。因此，行政授权可以密切上下级之间的关系，增强下级对上级的效忠感，无形中提高了上级的影响力，从而有利于加强上级的领导。此外，行政授权不只是授予权力，同时还赋予相应的职责，被授权者在权力行使和职责履行方面要对授权者承担责任。这样，被授权者在工作中必须树立高度的责任心和对上级的尽责感。否则，授权者可以随时从被授权者手中收回授予的权力。

（3）行政授权可以满足下级的心理需要，并能增长其才干

管理心理学研究表明，人不仅有低层次的物质需要，还有高层次的心理需求。例如期待工作富有成就感、责任感和挑战性，需要获得尊敬、社会承认和自我实现等。为了调动下级工作的积极性，不仅要满足下级的物质需要，更要注意满足其心理方面的需求。行政授权则是满足下级心理需求的重要手段。实践证明，没有进行授权的组织工作效率要低于业已进行授权的组织。因此，行政授权是推进行政管理顺利进行的前提条件。此外，行政授权为下级工作人员提供了锻炼能力、增长才干的机会，这有利于提高行政组织成员的业务素质，有利于培养造就干部，储备人才。

（4）行政授权可以提高工作效率

授权之后，下级具有了明确固定的职责，完不成任务各自负责，既可以避免各单位、各人员对行政事务的相互推诿，又可以防止下级职责向上级推卸。而且，行政授权简化了工作程序，下级作为权力自主者可以在授权范围内自行安排行政工作，而不必事事向上级请示。此外，如前所述，行政授权满足了下级的心理需求，可以调动下级的积极性、主动性，从而提高工作效率。

二、论述题（每题30分，共60分）

1论行政监督对完善行政管理的重要意义和我国现阶段加强行政监督的基本途径。

答：（1）行政监督的含义

行政监督是指对国家行政的监督，是政党、国家和人民根据法律的规定，对国家行政机关及其工作人员在行政管理活动中执行法律与遵守纪律的情况所进行的检查、督促、指导、纠错的活动。它既包括行政机关以外的机构、团体、政党、人员对行政机关及其工作人员的行政行为实施的监督，也包括行政机关内部上级行政机关和人员对下级行政机关和人员及它们相互之间的监督，还包括专门监察机关的监督。

（2）行政监督对完善行政管理的重要意义

①加强和完善我国行政监督机制是实行行政管理法制化的有力措施和保证

依法治国是我国社会主义政治制度发展史上的一个里程碑，也是我国治国方略的重大转变。依法治国的核心是依法办事、依法治理，而国家行政管理法制化是其重要体现。行政管理法制化，要求行政机关和行政人员依法行政，依法设置行政机关和编制行政人员，依法行使行政权力和进行行政管理。加强对这些方面的监督，完善这方面的法律制度建设，是行政管理法制化的保证。

②加强和完善行政监督机制是实现行政机关和行政人员为政清廉的重要保证

加强监督，规范行政机关和行政人员的行为，对其违法违纪行为，进行严格监督，严格奖惩制度，查办公职人员违法乱纪案件，制裁违法违纪者，才能清除腐败现象，保持政府公职人员廉洁自律，改善行政管理，建立良好政风。

③加强和完善行政监督机制也是保护公民合法权益的重要保障

行政管理活动是国家行政机关和行政人员直接行使国家权力，把法律、政策实施于民。行政监督机关和监督法规的任务之一，就是依法受理和处理行政机关和行政人员侵犯公民合法权益的案件，以保护公民的合法权益不受侵犯。

（3）我国现阶段加强行政监督的基本途径

①强化监督机构的动力机制

a．全面提高监督人员的素质。加强道德自律的教育：一是进行理想、信念教育，进行马克思主义权力观教育，明确权力与责任间的关系，引导广大监督人员树立正确的世界观、人生观、价值观、权力观。二是大力弘扬先进，加强正面典型的示范导向作用。通过道德观念的教育，使监督人员在思想上树立爱岗敬业的奉献精神，形成道德内在约束机制，不断增强监督工作的自身动力资源，即使在制度力量薄弱的情况下，也能自觉、自愿地积极开展监督工作。

b．明确监督责任。主要是建立和完善责任追究制度，包括责任确定机制和责任奖惩机制，并与晋升任用制度和物质利益分配政策紧密结合在一起。一方面，如监督主体不负责任使公共利益受到损失，则监督主体的权力和利益就会被剥夺；另一方面，根据监督主体查办违法、违纪案件的业绩和监督对象能否高效、廉洁来开展行政管理活动，并决定对监督主体的奖惩。

②建立行政监督体系的协调机制

a．从加强监督立法入手，从法律上具体规范和明确各监督主体的地位、职责、权限，以及监督活动的范围、方式和程序等、建立监督主体间以及监督主体与客体间的责任、利益、权利、义务相统一和相协调的关系，形成全方位、多层次、强力的行政监督体系网络。加强监督的总体规划和避免不同监督机制间的重叠和冲突，增强其整体合力，使不同主体的监督体系各司其职、各负其责，明确监督目标。

b．为更好地加强各监督主体的整合，应建立专司行政监督协调的权威机构，赋予其相对独立的地位和较大权威统一协调各个监督主体对公共权力的监督问题。监督的独立性是保证监督公正性的前提，较大的权威则可打破行政管理运行监督机制长期失衡的状态，并能对各监督主体进行综合指导和协调，使它们在监督过程或在有些案件受理、调查、移送、处理方面能互通情况、互相配合，形成有机整体，发挥整体效能。

③健全和完善行政监督法律机制

健全和完善行政监督的法律机制，从总体上说，要在行政监督立法、守法、执法三个环节齐抓共管。具体说来，要制定一系列专门用于监督的法律，既要制定实体法规，还要制定公共监督程序法。这些法律中明确监督主体、监督内容、监督手段和方法，以及可操作的行政监督的程序等，使监督纳入法制化轨道，形成科学、合理而又完善的监督机制。只有这样，才能为健全行政监督法律机制，依法实行行政监督提供基本规范程序和保障。同时，还必须健全和完善行政监督的有关制度，改进行政监督的方式，包括推行行政问责制度、实施政府绩效评估等。

④强化人大监督机制

人大及其常委会是代表人民行使国家权力的机关，行使对公共权力的监督职能，它是以人民作后盾，以国家强制力为保证的国家权力的监督。因此，强化人大监督机制是制约公共权力的重要途径。

⑤完善新闻舆论和公民监督制约机制

a．充分发挥人民监督作用。我国《宪法》规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”因此，人民监督是行政监督机制的基础力量源泉。

b．充分发挥新闻舆论的监督作用。舆论监督是监督体系中的先锋和桥梁，它的优点是时效性强，辐射面广，透明度高，威慑力大，与其他监督主体相结合，会产生无法替代的巨大监督力量。

2论我国以往行政机构改革中“精简—膨胀—再精简—再膨胀”现象的成因及解决的对策。

答：新中国建立以来，随着国家情势的变化，我国国家行政组织先后进行过多次改革。从整体上看，这些变革基本上是围绕着调整中央与地方的关系，调整国民经济结构，调整社会管理重点而进行的，其最基本的表现形式则是调整机构和精简人员，以及后来的转变政府职能。但是，这些变革并未完全取得预期的效果，而在某些方面则强化了管理体制上的某些弊端，因而影响了国家公共行政管理职能的充分、有效地发挥，并出现和形成了精简—膨胀—再精简—再膨胀的恶性循环现象。

（1）我国建国后，多次行政机构改革仍逃不出恶性循环的根本原因

①原有经济体制的制约。政府职能是政府机构设置与变革的基本依据。政府职能在很大程度上取决于一个国家采用的经济体制。我国经济体制改革虽已进行了20多年，市场机制在实际经济生活中的作用正日益增强，但政府机构改革大多是在建国初期就形成的高度集中的计划经济体制的背景下进行的。其主要特点是政企不分，政府主要依靠行政手段直接管理经济和经营企业。这样，随着经济的发展，分工的细化，新的行业的不断产生，与这些行业相关的管理部门主要是专业经济管理部门必然膨胀起来。

②行政管理体制的制约。我国实行条块结合的行政管理体制，采用金字塔式的逐级下达指标，层层落实的管理方式，强调上下对口，各地划一。这是我国政府机构，特别是地方政府的机构很难有效精简的重要原因。

③人事制度的制约，主要体现在：

a．安置性的就业制度。在过去的人事制度下，国家机关每年都要安置不少大中专毕业生和军队转业干部。这样，本来精简掉的编制，不得不年复一年按常规增长。

b．干部管理制度不健全、不科学。机关干部能进不能出，能上不能下，能官不能民，缺乏科学的优胜劣汰的制度和办法，致使干部队伍的数量越来越庞大，更使得干部的调整成为机构改革的一大阻力。

c．富余人员安置没有出路。原有的人事制度，一般都采取机关内部消化的路子和由组织上包下来分配的办法，效果不明显，已经取得的精简效果也难以巩固。

d．工资制度。无论是50年代确立的级别工资制，还是80年代改成的结构工资制，都使干部的工资增长，各种待遇的提高，完全依赖于职务、级别，而机构领导职务的数量是有限的。因此，为了照顾干部的利益、情绪，就要不断地制造出新的机构，或者使机构升格，或者设置较多的副职，突破领导职务数的限制。

④机构编制管理的软约束，主要体现在：

a．“长官意志”。一些机构和人员的增加并不是科学论证的结果，而是领导意志的产物，主观随意性较大。特别是有些领导只习惯于靠增设机构、机构升格和增加人员来加强某项工作，强化某项管理，而不善于发挥原有职能部门的作用，也不善于通过改变工作方式、加强机关制度化建设来提高工作效率。这种“长官意志”只会削弱机构编制管理，助长膨胀的势头。

b．法律制约手段缺乏。长期以来没有制定一套严格科学的行政组织法规，机构设置和人员配备无法可依，无章可循，缺少规范，没有制约，违反编制纪律也不受到行政处罚。这是机构编制软约束的突出表现。

c．缺乏经费约束手段。长期以来，我国的机构编制管理与行政事业经费的管理相脱节。这就从经费管理上为机构编制膨胀开了方便之门。

此外，其他社会因素，诸如机关工作人员的观念、不健全的社会化服务和保障体系、机关职业的传统优越感及其对一部分社会成员的较强吸引力等，都制约着机构改革。

（2）解决我国行政机构改革“精简—膨胀—再精简—再膨胀”现象的途径

①机构改革必须与职能转变结合，其中职能转变是基础。也就是说，是为了行使职能来设机构、定编制；而机构和编制的作用是保证职能的行使，仅此而已，不应再有“多余功能”。在现实中，较多的人关注政府机构和人员的增减，但对决策机构和人员的政府职能转变却关注较少。现在出现的很多现象表明，一些地方政府机构精简比较明显，而职能转变则相对滞后，这样的改革很容易反弹，因此改革的效果就不甚理想。

②要落实依法行政。依法治国是我国体制改革的基本方向。法治为市场经济提供的制度保障是通过两个方面来实现的。法治首先是约束政府，约束政府对微观经济活动的任意干预。治国者必先受治于法；法治第二个作用是约束经济主体的行为。一方面，要通过法治一方面使任何公民和组织的合法权利得到保障和保护，超越法律的行为受到约束和制裁；另一方面，要避免政府行为的随意性，限制政府人员的随意裁量权。由此才能形成一个透明的、稳定的、可预见的社会环境，社会公众也可依据法律规定对政府行政行为做出评价。

③提高行政效率。政府管理效率从某种意义上决定着社会运行效率，政府改革的重要成果是全社会效率的提高。要从体制和制度上使市场在资源配置上发挥核心和基础性作用，凡市场能做好的，就交给市场去做；中介组织能做好的，就由中介组织去做；都做不好、做不了的事才由政府去做。要显著改进政府的办事制度，逐步使政府成为各类社会组织中效率较高的机构之一。一方面要清理和排除制度性低效率，如大量不必要的行政性审批；另一方面要完善提高政府效率的法律法规；还要使公务员树立“公共意识”，提高公共管理的责任感。

④政府行政职能与国家所有者职能分开。这是政企分开最重要的基础，是经济体制转轨最基本的条件，是政府改革最困难的问题。我们坚持社会主义公有制，但政府管理国有企业的方式必须改变，要通过一系列制度安排，建立国有资产管理、监督、运营体系，实行所有权与经营权相分离。

⑤提高公务员素质，建设公共管理专业化队伍。公务员是党的路线、方针、政策和国家法律法规的执行者，在政府职能运行中，担负着重要责任。公务员队伍的素质直接关系到我党的执政水平，直接影响党和政府同人民群众的关系，直接反映党和政府的形象。进入新世纪，国际国内形势正在发生深刻变化。只有建设一支高素质专业化的公务员队伍，才能带领群众发展先进生产力，促进先进文化的繁荣，把党的路线方针政策转化成为人民服务的实际行动，建设高素质、专业化的公务员队伍对于增强党的执政能力，保证国家的长治久安，具有十分重要的战略意义。

获取方式：扫码关注下面公众号，关注后

回复关键词【南开大学行政管理学】或【南开大学行政管理学】